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三、执政党在行政过程中的角色 行政法学在使用行政一词时，常常是在两种意义上自由切换。

四是归口领导型，即把某一政府机构置于党的机构直接领导之下，但仍保留自身的组织完整性，如此次改革中将国家民族事务委员会归口中央统战部领导。(44)参见熊樟林：《重大行政决策概念证伪及其补正》，《中国法学》2015年第3期，第284-303页。

总的来看，现有的研究可以归纳为以下三种理论视角。这种实质性标准的运用，不再受制于行为主体究竟是以党抑或政的名义作出。⑨所谓主体性嵌入，表现为执政党设立内、外两个层次的组织统摄或嵌入国家机关当中，对其履职过程进行具体领导。(41)参见张立伟：《中国共产党党内法规的正当性论证——基于党内法规与国家法的关系视角》，《中国法律评论》2018年第1期，第119-131页。一方面，党中央陆续在生态环境保护、食品安全、安全生产、法治政府建设等领域提出实行党政同责，(20)格外强调党的组织及其负责人在特定行政领域的责任担当，从而在一定程度上改变了将政府顶在前面的责任分配机制。

(二)关于行政法的渊源 按照上述思路不难得出，党政融合机构的行政执法活动遵循的仍是国法，如果仅依党规直接对外行政，原则上应属违法。很多学者认为，执政是党的领导的最主要方式，甚至是唯一方式。[ix] 参见新华社．《习近平在十九届中央国家安全委员会第一次会议上发表重要讲话》，载《人民日报》，2018年4月18日。

恐怖主义破坏宪法秩序，危害人民的生命、自由与安全，亵渎人类文明秩序。《宪法》第二章公民的基本权利与义务中，除规定维护祖国的安全义务外，还规定维护国家统一和民族团结遵守宪法和法律，并在《宪法》第51条规定：行使自由和权利不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。如第28条规定：国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。在这一宏伟蓝图中，人权保障是基本目标之一，到那时，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治杜会基本建成。

国家安全是国家生存的基础。总体而言，在国家安全、法律秩序与人权保护问题上，美国虽强调基于明显而即刻危险标准，但是在对国家安全与言论自由进行权衡之时经常出现反复，在个案中体现国家安全优先原则，直接考虑相关言论的内容。

党的十八大报告强调要完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。爱祖国本质上是爱国家的义务，宪法爱国主义也是基于这一逻辑而形成。在刑法典第130条中，立法者将公共和平理解为公共辩论中的安宁性是适当的，保障的公共和平涉及言论的外部效果，即禁止已经引发法益侵害的攻击或者其他违法行为的言论。国家安全经历了以国家为中心的政治军事国家安全，包含经济、社会和环境安全的合作安全到以人类为中心的人类安全。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴。2019年3月19日，美国联邦最高法院做出判决，对特朗普政府拘留移民的权限做出裁决，允许行政机关拘留已释放的合法移民，并无限期采取拘留措施。2018年8月3日，德国宪法法院驳回其上诉，指出惩罚否认纳粹种族灭绝罪名，基本上符合德国基本法第5条第1项（保障言论自由）规定。

来源：《人权》2019年第5期。在中国，目前形成完整的国家安全体系，即国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全。

……每个个案中的问题在于，言论在特定情形下，其是否自然地导致了明显而即刻的危险，而此种危险所带来的实质损害（substantive evils）乃是国会有权禁止的。上述几个判例事例说明，在国家安全与人权之间，西方发达国家并没有基于人权的保护价值而冒牺牲国家安全的风险，而是调整了寻求合理平衡的规则，将国家安全居于优先考虑的因素，采取严格的限制性措施，灵活地采用比例原则。

我们需要从宪法视角，平衡国家安全休系中的不同价值位阶，合理兼顾不同的安全要素，避免不同安全要素之间的冲突。根据德国基本法和法律，否认犹太大屠杀属于煽动种族仇恨罪，可判处3个月到5年刑期。[ii]在不同的条文中，国家一词的用法与含义是不尽相同的。到2035年我国将要基本实现社会主义现代化。为了阻止这一集会，2005年3月24日，德国立法机关修订《刑法典》，增加第130条第4款的规定：公开或者在集会中，支持、颂扬纳粹暴政或者为纳粹暴政进行辩护，并因此而以侵犯牺牲者的尊严的方式破坏公共和平的，处3年以下徒刑或者罚金。在这意义上，刑法典第130条第4款不与《基本法》相违背。

我们以若干宪法判例为例说明这一点。See Henry Paul Monaghan, "We the People [s] , Original Understanding, and Constitutional Amendment'', 96 Columbia Law Review (1996) , p. 133 [ii] 国家一词在美国宪法中也具有多种不同的含义。

国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。主要有三种含义： 1.作为统一的政治共同体意义上的国家 国家一词最常用的用法就是表示整个统一的政治实体，具体又可以分为主权意义上（对外）的国家和主权权力意义上（对内）的国家两种。

在人权的普遍性上，各国应有基本共识，但具体实践人权的方式上各国有不同的做法。明显而即刻危险原则首创于霍姆斯大法官参与的Schenck判决。

因此，在人权与国家安全上，首 先要确保国家政权的安全。（三）人权与反恐 恐怖主义有不同的定义，但其一般特征是，为达到某种政治目的，对第三者使用或威胁使用暴力的行为，它以暴力、制造恐惧等方式从事反人类活动。第29条规定了国家武装力量对国家的保护义务，规定武装力量的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设，努力为人民服务。中共中央政治局于2015年1月23日审议通过了以总体国家安全观为指导的《国家安全战略纲要》。

如《宪法》第118条规定：民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。这个判决的焦点是，联邦政府是否有权限，在曾被定罪的移民（通常是轻罪）服刑期满、已被释放多年的情况下，继续无期限拘留他们？这种任意限制人身自由的措施显然不符合传统的美国宪法原则与理论。

近年来，随着反恐形势的严岐，在国家安全面临威胁的情形下，美国联邦最高法院对言论自由保护的方式又有所调整。面对国家安全面临的新形势，各国都在探索平衡国家安全与人权的机制，力求在维护国家安全与人权保障之间建立良性互动机制，纠正将两者对立的传统理论范畴与思维模式。

[iv]可以说，国家安全不能游离于人权，而是融合在国家安全概念之中。因此，国家安全的核心价值并不是机构，也不是组织化的体系。

立法者实际上将公然或者在集会中表达对纳粹残暴统治的赞同和颂扬、为其辩护的行为，就作为破坏公共和平的行为，因而也是符 合明确性原则的。1970年，法国宪法委员会在欧洲共同体协议案件中，以宪法序言为依据，进行了合宪性判断。传统上，美国宪法上关于言论自由与国家安全权衡案例的特点在于美国宪法一般不关注言论的内容，而是以危险来进行判断，形成了恶劣倾向原则、直接煽动原则、明显而即刻危险原则。在《宪法》第三章国家机构中，宪法对不同的国家机关的职权及其界限做了具体规定，实质上确立了维护国家安全的义务主体，是国家安全义务的具体落实。

中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。[iv] ［奥地利］沃夫冈· 贝尼戴克： 《入类安全与人权的相互作用》，黄觉译，载《国际社会科学杂志》2008年第4期，第12页。

[viii] 参见［美］塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华译，上海人民出版社2008年版。恐怖主义不仅仅是各个国家的国内问题，更是一个全球性问题，这决定了单靠国家自行防范和惩治无法应对打击恐怖主义的需要。

如《宪法》序言规定：国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。[v]在实践中，国家安全是综合性概念，其内涵和外延不断处于变迁过程之中。